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信用懲戒泛化亂象調(diào)查:失信行為“籮筐化”之憂(yōu)
2020-07-13 07:29:40 來(lái)源: 新華每日電訊
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  蘇州市民卡工作人員展示可以通過(guò)手機(jī)查詢(xún)到的“桂花分”(2018年7月5日攝)。 新華社資料照片

  繼去年“獻(xiàn)血加信用分”引起熱議后,今年疫情防控期間,信用管理話(huà)題再刷一波存在感。

  記者梳理“信用中國(guó)”網(wǎng)站發(fā)現(xiàn),多地出臺(tái)規(guī)定,將隱瞞疫病史、接觸史等列為失信行為,并將失信信息歸集至全國(guó)信用信息平臺(tái)。南京、廈門(mén)等地,還將拒不執(zhí)行小區(qū)封閉式管理、公共場(chǎng)所故意不佩戴口罩等,認(rèn)定為失信行為。

  近年來(lái),社會(huì)信用管理的觸角,已經(jīng)延伸至居民生活的方方面面。在細(xì)化社會(huì)治理的同時(shí),也引發(fā)人們對(duì)信用懲戒泛化的擔(dān)憂(yōu)。

  記者了解到,隨著社會(huì)信用創(chuàng)新按下“快進(jìn)鍵”,也不同程度地出現(xiàn)懲戒過(guò)頭、信用濫用等亂象。一些地方的信用建設(shè),僅靠文件驅(qū)動(dòng),用“文件落實(shí)文件”;還有些地方將上訪(fǎng)、招商納入信用評(píng)價(jià),造成了較大負(fù)面影響。

  信用邊界在哪里?信用如何被濫用?征信和信用為何分不清?當(dāng)前信用體系建設(shè)短板是什么?記者就此進(jìn)行了深入調(diào)查。

  征信漸成“大籮筐”

  信用,這一最先出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的概念,如今已與日常生活關(guān)系密切。

  據(jù)記者統(tǒng)計(jì)梳理,2019年以來(lái),浙江、江蘇、陜西、深圳、北京等多地發(fā)布信用新規(guī)。一些地方還推出了各具特色的“地方信用分”,比如宿遷的“西楚分”,杭州的“惠信分”,福州的“茉莉分”,廈門(mén)的“白鷺?lè)帧钡取?/p>

  這些五花八門(mén)的信用分,更將各種社會(huì)表現(xiàn)納入統(tǒng)計(jì),直接與入學(xué)、就業(yè)、社會(huì)救助等掛鉤??梢哉f(shuō),普通人社會(huì)生活的方方面面,都已經(jīng)被籠罩在信用這張大網(wǎng)之下。

  不斷擴(kuò)張的信用邊界,引發(fā)人們的擔(dān)憂(yōu)和質(zhì)疑。去年11月,國(guó)家衛(wèi)健委、央行、銀保監(jiān)會(huì)等接連下文,將無(wú)償獻(xiàn)血和ETC欠費(fèi),分別作為“加減分項(xiàng)”納入征信。

  “無(wú)償獻(xiàn)血納入征信系統(tǒng)”“無(wú)償獻(xiàn)血成為個(gè)人信用加分項(xiàng)”“ETC欠費(fèi)超期將上報(bào)征信”等多個(gè)話(huà)題,輪番登上微博熱搜,瀏覽量達(dá)數(shù)億人次。

  由多家媒體發(fā)起的網(wǎng)絡(luò)投票顯示,超七成網(wǎng)民認(rèn)為,信用概念有被泛化、甚至濫用之嫌。記者在上海、江蘇、安徽等地采訪(fǎng)發(fā)現(xiàn),多數(shù)人不贊同失信懲戒泛化。有市民直言,社會(huì)信用管理不應(yīng)變成啥都能裝的“大籮筐”。

  信用問(wèn)題和百姓生活關(guān)聯(lián)度高,關(guān)注度也高。一些地方社會(huì)信用管理之所以飽受詬病,被吐槽為無(wú)所不包的“大籮筐”,主要來(lái)自?xún)煞矫娴馁|(zhì)疑:

  首先,是否所有社會(huì)問(wèn)題,都能以“文明”“道德”“誠(chéng)信”三者之名,納入社會(huì)信用管理?

  比如闖紅燈、公交霸座、沒(méi)有“?;丶铱纯础?、欠繳物業(yè)費(fèi),都已有專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)管理,再上一把信用鎖,雖然方便了管理者,卻無(wú)異于是雙重處罰。

  其次,失信懲戒過(guò)于隨意,如何避免“土政策”任性加碼?在一些地方,失信處罰包括限制報(bào)考公職、子女入學(xué)、申請(qǐng)信貸等,其尺度值得商榷。

  目前社會(huì)上對(duì)信用體系出現(xiàn)的質(zhì)疑,已經(jīng)引起主管部門(mén)高度關(guān)注。由于國(guó)家層面尚無(wú)統(tǒng)一的信用立法和概念釋義,公眾對(duì)信用的不解和質(zhì)疑,可能還會(huì)持續(xù)下去。

  中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)教授王偉認(rèn)為,要解決當(dāng)前“泛信用化”問(wèn)題,必須解決“什么往里裝”以及“如何裝”的問(wèn)題。

  對(duì)失信行為認(rèn)定的“泛化”,即哪些違法行為應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為失信行為?法律根據(jù)是什么?現(xiàn)行立法還不夠明確,邊界不夠清晰。

  “對(duì)于一些輕微的違法行為,采取較為嚴(yán)厲的懲戒措施,不符合過(guò)罰相當(dāng)、不得連帶懲罰等法治原則?!蓖鮽フf(shuō)。

  缺乏規(guī)制受詬病

  記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),隨著信用體系建設(shè)不斷加快,信用管理缺乏規(guī)制的弊病逐漸暴露。

  一方面,明顯不適合信用管理的行為,也用信用機(jī)制調(diào)整,引發(fā)公眾熱議。南京市人大法制委主任委員姚正陸介紹,失信懲戒機(jī)制作為社會(huì)信用的“核心部件”之一,可以達(dá)到“立竿見(jiàn)影”的實(shí)施效果,這讓地方政府看到了強(qiáng)有力的“抓手”。

  一些地方推動(dòng)失信懲戒創(chuàng)新的積極性很高,實(shí)際上,不少地方的“政策創(chuàng)新”不夠慎重,解讀社會(huì)信用建設(shè)存在隨意性。

  個(gè)別地方在信用評(píng)分體系里,甚至設(shè)置了“招商引資加分”“鬧訪(fǎng)、纏訪(fǎng)扣分”的條款。信訪(fǎng)人的行為,一旦被評(píng)定為嚴(yán)重失信,將處處受限,如限制評(píng)優(yōu)、評(píng)先,緩評(píng)職稱(chēng),限制參加政府招標(biāo)等,嚴(yán)厲程度不下于懲治違法。

  另一方面,為創(chuàng)新而創(chuàng)新,信用管理成為“特大號(hào)工具箱”。記者注意到,一些地方、行業(yè)信用建設(shè)工作強(qiáng)力推進(jìn),政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信、司法公信等各個(gè)體系如雨后春筍。特別是一些地方政府,爭(zhēng)先恐后地要成為“試點(diǎn)”“示范”,有“獨(dú)出心裁”做出點(diǎn)信用制度創(chuàng)新的沖動(dòng)。

  針對(duì)“失信懲戒泛化”問(wèn)題,北京信用協(xié)會(huì)專(zhuān)家委員會(huì)副主任林鈞躍撰文指出,當(dāng)前的社會(huì)信用體系建設(shè),已經(jīng)推進(jìn)到了一個(gè)新階段,所施行的一些舉措,現(xiàn)在看來(lái)有越界之嫌。

  層層文件難落實(shí)

  跨部門(mén)、跨行業(yè)的交叉地帶,本應(yīng)是信用管理最該發(fā)力之處,但恰恰是這些領(lǐng)域,信用政策往往沒(méi)有推進(jìn),多停留在紙面上。

  在信用單位內(nèi)部,也流傳著“最該管的三不管”“文件內(nèi)部流轉(zhuǎn)、落實(shí)不過(guò)三級(jí)”的說(shuō)法。

  由于政府運(yùn)行多按部委、條線(xiàn)劃分,部門(mén)交叉領(lǐng)域成了“紙上建設(shè)”高發(fā)區(qū)。以科研誠(chéng)信管理為例,從1980年至今,中央和各部委發(fā)布的科研誠(chéng)信政策多達(dá)百余個(gè)。

  2019年9月,科技部牽頭印發(fā)《科研誠(chéng)信案件調(diào)查處理規(guī)則(試行)》,其中明確:科技部和社科院分別統(tǒng)籌自然科學(xué)和哲學(xué)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的科研誠(chéng)信案件調(diào)查處理工作。

  地方科技部門(mén)迅速出臺(tái)相應(yīng)的“省級(jí)文件”,設(shè)立專(zhuān)門(mén)的“科研誠(chéng)信建設(shè)辦公室”,作為對(duì)中央文件的“落實(shí)”。

  記者在南京多所高校和科研機(jī)構(gòu)了解到,論文抄襲、學(xué)術(shù)不端的主體多為個(gè)人,而基層單位對(duì)這些科研失信人的處置,往往僅限于單位內(nèi)部,甚至不知道需向上級(jí)部門(mén)通報(bào)信息。

  “這樣的情況并非個(gè)案。信用建設(shè)如火如荼,但以文件傳達(dá)文件、發(fā)文就算落實(shí)的情況也比較普遍。一些部門(mén)涉及信用主題的‘紅頭文件’,甚至只在內(nèi)部流轉(zhuǎn),還有些政策以‘保密文件’為由,老百姓根本看不見(jiàn),傳達(dá)層級(jí)基本不過(guò)三級(jí),政策效力最多不過(guò)三年?!币φ懻f(shuō)。

  與經(jīng)濟(jì)信用不同,社會(huì)信用覆蓋面廣泛而復(fù)雜,在為管理者提供新“抓手”的同時(shí),也存在巨大挑戰(zhàn)。一旦社會(huì)信用被泛化濫用,不僅有懶政之弊,還會(huì)削弱信用制度的嚴(yán)肅性。

  公眾為何厘不清

  為何一些意在褒獎(jiǎng)?wù)\信、約束失信的探索,卻難以得到公眾認(rèn)同?記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),解決信用認(rèn)同難題,需破除三方面障礙:

  ——兩套信用體系相互混淆。據(jù)了解,國(guó)內(nèi)存在兩套信用系統(tǒng):一套是央行金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù),即通俗的“征信”,與人們的信用卡逾期等經(jīng)濟(jì)行為相關(guān);另一套是國(guó)家發(fā)改委主導(dǎo)的社會(huì)信用系統(tǒng),與社會(huì)生活各方面關(guān)聯(lián),如將霸座、獻(xiàn)血等納入信用。

  事實(shí)上,很多人對(duì)“信用”存有疑惑,誤把社會(huì)信用理解成銀行征信。姚正陸介紹,社會(huì)信用與征信的界限、區(qū)別,對(duì)公眾普及力度不夠。實(shí)踐中,兩套體系確實(shí)存在摻雜不清的問(wèn)題。

  比如,有工作人員在解釋無(wú)償獻(xiàn)血納入信用記錄時(shí),稱(chēng)獻(xiàn)血者也能在金融活動(dòng)中享受優(yōu)惠待遇,被質(zhì)疑有濫用征信之嫌,混淆了“征信”“誠(chéng)信”“道德”等不同的信用體系,將懲戒和激勵(lì)措施裝錯(cuò)了“筐”。

  目前,各地區(qū)和部門(mén)對(duì)信用內(nèi)涵的界定各不相同,公眾無(wú)從知曉其中的區(qū)別,更難說(shuō)接受和執(zhí)行。

  ——概念錯(cuò)亂、表述不清。記者以“信用”“征信”為關(guān)鍵詞檢索發(fā)現(xiàn),從1949年至今,中央和地方頒布的相關(guān)法律和規(guī)章多達(dá)4400份。多數(shù)與信用相關(guān)的條款,以零星表述的方式,存在于合同、消防、物業(yè)等各種管理規(guī)定之中。

  有的文件表述過(guò)于籠統(tǒng),甚至針對(duì)同一行為規(guī)定不一。諸如,各地探索將出租房屋不登記信息記入征信,將無(wú)償獻(xiàn)血納入社會(huì)征信體系等,是想表達(dá)相關(guān)失信行為與社會(huì)信用關(guān)聯(lián),實(shí)際卻表述成了“納入征信系統(tǒng)”。

  此外,也存在地區(qū)間的表達(dá)差異。比如,對(duì)于拒不履行垃圾分類(lèi)規(guī)定的,常州、貴陽(yáng)等地納入社會(huì)信用平臺(tái),而深圳則納入征信系統(tǒng)。

  ——信用邊界模糊。原央行征信中心副主任汪路曾表示,“社會(huì)信用體系不健全”成了吸納問(wèn)題、推卸責(zé)任的一個(gè)“大筐”。往往一說(shuō)起問(wèn)題來(lái),就是“信用缺失”“社會(huì)誠(chéng)信出了問(wèn)題”。把糾正一切不誠(chéng)信、市場(chǎng)違規(guī),甚至打擊違法犯罪的希望,都寄托在建立“社會(huì)信用體系”上,期待“畢其功于一役”。

  理解才能有共識(shí)

  我國(guó)信用體系建設(shè)和改革要取得實(shí)效,必須加強(qiáng)宣傳引導(dǎo),做到概念清晰、區(qū)分明確。公眾只有了解、理解,才可能支持、遵循,盡快形成社會(huì)共識(shí)。

  姚正陸認(rèn)為,加強(qiáng)信用普及宣傳,需集中力量做好三個(gè)層面的準(zhǔn)備工作:首先,理論準(zhǔn)備,改變社會(huì)信用實(shí)踐遠(yuǎn)快于理論的現(xiàn)狀,形成統(tǒng)一的概念認(rèn)知體系;其次,學(xué)科準(zhǔn)備,打破行政法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)研究的壁壘,鼓勵(lì)院校多學(xué)科融合研究,并將設(shè)定社會(huì)信用邊界、確立基本原則等作為重要目標(biāo);還有宣傳準(zhǔn)備,向公眾宣傳中國(guó)社會(huì)信用體系的重要性,及時(shí)吸納并反饋公眾的意見(jiàn)。

  王偉認(rèn)為,當(dāng)前的社會(huì)信用體系建設(shè),集中體現(xiàn)為金融領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)信用體系,以及社會(huì)領(lǐng)域的公共信用體系。通過(guò)立法的嚴(yán)格界定,要讓公眾搞得清它們分別干什么、管什么。

  央行牽頭的金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù),沿用了發(fā)達(dá)國(guó)家傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的“征信”概念,其內(nèi)涵、概念相對(duì)成熟明確,已被廣泛接受。

  同時(shí),我國(guó)的社會(huì)信用體系,可以采用“公共信用”等有明顯區(qū)分度的表述,發(fā)揮概念引領(lǐng)作用,避免與金融領(lǐng)域的信用體系混淆。對(duì)于需要記入信用記錄的違法行為,可以表述為記入公共信用檔案,并進(jìn)行公示等。

  信用市場(chǎng)機(jī)構(gòu)專(zhuān)家認(rèn)為,各類(lèi)地方和行業(yè)的信用法規(guī)、文件,是具體信用實(shí)踐的最終依憑,其中表述錯(cuò)誤、概念打架等問(wèn)題必須盡快解決,對(duì)混亂不清的信用概念應(yīng)明確統(tǒng)一。

  專(zhuān)家建議由國(guó)家主管部門(mén)負(fù)責(zé),對(duì)涉及信用條款的文件用語(yǔ),進(jìn)行統(tǒng)一和規(guī)范,對(duì)已經(jīng)發(fā)布的信用文件,由原發(fā)布部門(mén)盡快向公眾解釋說(shuō)明。

  亟待出臺(tái)上位法

  今年5月1日,《河南省社會(huì)信用條例》開(kāi)始施行。這是繼上海之后,全國(guó)第二部省級(jí)社會(huì)信用方面的綜合性法規(guī)。

  與其他省份現(xiàn)有條例相比,這個(gè)條例在全國(guó)首次建立了濫用職權(quán)認(rèn)定黑名單的懲罰機(jī)制。

  受訪(fǎng)專(zhuān)家還認(rèn)為,目前社會(huì)信用普遍存在“亂、散、雜”弊病,重要原因是頂層法規(guī)缺位。

  雖然多地已“試水”信用立法,但在國(guó)家層面,除2013年頒布的《征信業(yè)管理?xiàng)l例》、2014年頒布的《企業(yè)信息公示暫行條例》外,新法規(guī)一直未出臺(tái)。

  具體來(lái)講,國(guó)家層面的社會(huì)信用立法,應(yīng)發(fā)揮兩方面指引作用:

  一方面,以“負(fù)面清單”形式明確不該管什么,嚴(yán)格框定信用邊界。

  王偉、姚正陸等表示,在加強(qiáng)社會(huì)信用理論研究的基礎(chǔ)上,社會(huì)、學(xué)界對(duì)社會(huì)信用治理邊界的共識(shí),應(yīng)該以法律形式明確。

  另一方面,闡明信用獎(jiǎng)懲措施的實(shí)施原則,讓信用治理不出格、不失當(dāng)。

  南京市人大常委會(huì)新聞發(fā)言人王利民說(shuō),信用聯(lián)合激勵(lì)和懲戒作為信用立法里的“執(zhí)行條款”,與公眾利益直接關(guān)聯(lián),其合理性和可操作性對(duì)各地信用法規(guī)具有示范效應(yīng)。

  王利民建議針對(duì)信用獎(jiǎng)懲明確“關(guān)聯(lián)原則”“比例原則”和“責(zé)任自負(fù)原則”:即獎(jiǎng)懲范圍與直接行為須有明確聯(lián)系,獎(jiǎng)懲程度與行為輕重程度一致,信用獎(jiǎng)懲責(zé)任人嚴(yán)格界定,不轉(zhuǎn)移。

  此外,建議規(guī)定失信信息查詢(xún)期限,引入失信主動(dòng)修復(fù)權(quán),鼓勵(lì)失信人改過(guò)向善。(記者王玨玢、潘曄)

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