原標(biāo)題:2018,基層治理十大靶點(diǎn)
2018年,注定是“基層治理”之年。年初以來(lái),《半月談》持續(xù)刊發(fā)系列來(lái)自基層一線的調(diào)研稿件,聚焦基層治理之困,求解基層治理之策。基層治理話題熱度不斷高漲,直接促成了部分中央文件的出臺(tái)?!盎鶎又卫怼边@一概念,也正式進(jìn)入中央文件,成為治國(guó)理政的重要考量。
歲末年初之際,半月談編輯部再度組織記者分赴全國(guó)各地調(diào)研采訪,圍繞2018年《半月談》報(bào)道的基層治理主要靶點(diǎn),展開新一輪近距離觀察。哪些方面有好轉(zhuǎn)?哪些依然如故?哪些痛點(diǎn)需要持續(xù)診治?哪些還沒有得到足夠重視?我們希望通過(guò)繼續(xù)反映基層治理的最新動(dòng)態(tài)、基層干部的呼聲建言,進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)基層治理能力提升,助力鄉(xiāng)村振興。
十大靶點(diǎn)關(guān)鍵詞: 督查檢查頻繁 問(wèn)責(zé)濫用 壓力“甩鍋” 處處留痕 材料論英雄 庸懶干部 典型速成 政策打架 上升“天花板” 幸福感缺失
靶點(diǎn)一:督查檢查頻繁
在深化改革進(jìn)程中,上級(jí)有關(guān)部門的督查檢查無(wú)疑是保障各項(xiàng)政策落實(shí)的重要手段,但一段時(shí)間以來(lái),各項(xiàng)督查檢查過(guò)多過(guò)頻,且形式主義嚴(yán)重,耗費(fèi)基層干部大量時(shí)間精力,滋長(zhǎng)了“脫實(shí)向虛”的不良風(fēng)氣,廣大基層干部嘖有煩言。
《半月談》就此問(wèn)題刊發(fā)了《來(lái)督導(dǎo)督查的人比抓落實(shí)的還多》《奇葩考核逼出年終迎檢亂象》《迎檢辦公室,4年裝3次》等多篇稿件,引發(fā)基層強(qiáng)烈共鳴。
下有所呼,上有所應(yīng)。10月,中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》),提出督查檢查考核“瘦身減負(fù)”,一系列明確規(guī)定在基層干部群眾中反響熱烈。
時(shí)下,各地或緊急叫停過(guò)頻的督查檢查,或細(xì)化措施減輕基層迎檢負(fù)擔(dān),遏制這一突出問(wèn)題。湖北省紀(jì)委明確提出,取消對(duì)市州紀(jì)委工作績(jī)效年終考評(píng)和優(yōu)勝單位評(píng)選表彰活動(dòng)。湖南長(zhǎng)沙市委近日對(duì)違規(guī)開展燃煤污染整治工作督查的長(zhǎng)沙市發(fā)改委通報(bào)批評(píng),并責(zé)令其書面檢討。一夜間,長(zhǎng)沙某區(qū)原本年底全面鋪開的132項(xiàng)督查考核項(xiàng)目壓縮至25項(xiàng)。
“近期下來(lái)督查檢查的人確實(shí)比以前少了。”有基層干部在為“松綁減負(fù)”點(diǎn)贊的同時(shí)還呼吁,要防止督查檢查過(guò)多過(guò)頻現(xiàn)象“改頭換面”。
西部某鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部向半月談?dòng)浾咄嘎?,有的督查檢查組換了“馬甲”改叫“督導(dǎo)組”“調(diào)研組”,部分地區(qū)接受“督導(dǎo)”“調(diào)研”的任務(wù)依然很重。
有的督查檢查仍然“重形式輕內(nèi)容”?!坝袝r(shí)候?yàn)榱擞瓩z,全員空崗去巡邏,老百姓來(lái)辦事找不到人?!庇械亩讲闄z查全憑“印象分、感情分”。“最多的一天,我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)了12個(gè)檢查組,每次都要主要領(lǐng)導(dǎo)陪同,不然就是不重視,將會(huì)影響考評(píng)結(jié)果?!睆V西一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說(shuō)。
基層干部期待執(zhí)行中央文件要“不打折扣,落到實(shí)處”,期盼中央著力整治部分地方督查檢查的種種“套路”:督查檢查標(biāo)準(zhǔn)不明確,不同時(shí)間段有不同標(biāo)準(zhǔn),不同級(jí)別有不同標(biāo)準(zhǔn),甚至檢查人不同標(biāo)準(zhǔn)也不同;自由裁量空間大,導(dǎo)致基層干部無(wú)所適從,往往一項(xiàng)工作不得不反復(fù)整改。
有扶貧工作人員反映,脫貧摘帽檢查,國(guó)家級(jí)別的標(biāo)準(zhǔn)鎖定在“兩不愁三保障”上,但到省級(jí)就增加了很多其他指標(biāo)。一名鄉(xiāng)黨委書記說(shuō),同是第三方檢查,省里的標(biāo)準(zhǔn)就比國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)繁瑣很多,也機(jī)械教條很多。
“最怕督查檢查的人不了解情況,還帶著抓政績(jī)的想法下來(lái)督查檢查,覺得沒查出問(wèn)題就是暗訪不到位?!苯K淮安某副鄉(xiāng)長(zhǎng)說(shuō)。一名督查檢查干部對(duì)半月談?dòng)浾哒f(shuō),有的主管領(lǐng)導(dǎo)甚至明確給督查組同志表示“查不出問(wèn)題,就是督查組本身有問(wèn)題”。
如何糾正走偏的督查檢查思維,讓基層干部擺脫高壓作業(yè)、干活憋屈的心理狀態(tài),是當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題。
靶點(diǎn)二:?jiǎn)栘?zé)濫用
“問(wèn)責(zé)已屬于家常便飯,讓對(duì)工作付出大量心血的干部氣餒甚至寒心?!币幻絽^(qū)縣鄉(xiāng)黨委書記告訴半月談?dòng)浾撸?dāng)?shù)爻雠_(tái)規(guī)定:凡是出現(xiàn)一個(gè)貧困家庭孩子輟學(xué),無(wú)論什么原因,整村不能脫貧摘帽,扶貧干部要被問(wèn)責(zé)。
工作中失責(zé)必問(wèn)、問(wèn)責(zé)必嚴(yán)是應(yīng)該的,但不少地方出現(xiàn)的問(wèn)責(zé)濫用現(xiàn)象,成為基層干部的心病?;鶎痈刹科毡榉从常F(xiàn)在的問(wèn)責(zé)狀態(tài)是“下面一顆釘,上面千把錘。隨時(shí)可能挨一錘,就是不知誰(shuí)先錘”。
針對(duì)問(wèn)責(zé)濫用泛化,《半月談》刊發(fā)了《濫用問(wèn)責(zé)“五座大山”傷了基層干部》《湊數(shù)式問(wèn)責(zé),讓基層干部“躺槍”》《遇事先鬧,一鬧就見效?“恐鬧癥”戳中基層治理軟肋》《屬地管理之惑:要管沒權(quán),不管“背鍋”》等文章,引發(fā)輿論持續(xù)關(guān)注。中辦《通知》明確提出,不能簡(jiǎn)單以問(wèn)責(zé)代替整改,也不能簡(jiǎn)單搞終身問(wèn)責(zé)。
各地也在采取積極行動(dòng)整治濫用問(wèn)責(zé)的不良傾向,鼓勵(lì)廣大干部敢于擔(dān)當(dāng)作為。湖北探索建立問(wèn)責(zé)分析研判機(jī)制,對(duì)干部的失誤錯(cuò)誤深入客觀地分析認(rèn)定;浙江創(chuàng)新干部管理機(jī)制,為改革者護(hù)航,為擔(dān)當(dāng)者擔(dān)當(dāng);湖南專門出臺(tái)相關(guān)文件,制定細(xì)致措施,及時(shí)為受誣告被問(wèn)責(zé)干部正名。
半月談?dòng)浾哒{(diào)查發(fā)現(xiàn),雖然各地已初步發(fā)力制止問(wèn)責(zé)濫用,但花樣繁多的問(wèn)責(zé)“招數(shù)”,仍如懸在基層干部頭頂之劍,讓他們?nèi)缏谋”?/p>
屬地問(wèn)責(zé),基層干部抱怨最多?!皩俚毓芾硎莻€(gè)筐,什么都往里面裝?!蔽鞑磕车匾幻值拦ぷ魅藛T說(shuō),上級(jí)對(duì)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)街道的年終考核中,有重要指標(biāo)31項(xiàng),幾乎都與屬地責(zé)任有關(guān)。
“基層對(duì)很多工作既沒有審批權(quán)、執(zhí)法權(quán),又無(wú)能力去落實(shí),一旦出了問(wèn)題卻要屬地負(fù)責(zé)?!薄笆虑盁o(wú)法參與,事后卻要負(fù)責(zé)任,于法于情都不妥。” 這種以“屬地管理”的名義將許多上級(jí)職能部門的工作壓給基層的做法,讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道頗為不滿。
東部某鎮(zhèn)常年分管農(nóng)村工作的人大主席劉多(化名)對(duì)近期遭受的職能式問(wèn)責(zé)感到委屈:“不論曲直是非,不去了解工作實(shí)際問(wèn)題和考慮具體情況,機(jī)械地?fù)]舞問(wèn)責(zé)板子,有點(diǎn)不分青紅皂白,希望中央能夠出臺(tái)專門措施加以整治?!?/p>
基層干部認(rèn)為,不能為應(yīng)付上級(jí)或平息輿論,選擇“事情出了,總得有人擔(dān)責(zé)”的方式問(wèn)責(zé),一出事就“多處分幾個(gè)干部”;不能簡(jiǎn)單以問(wèn)責(zé)數(shù)量衡量整治效果,“泛化問(wèn)責(zé)”;不能不管整改問(wèn)題、促進(jìn)工作,純粹“找茬”。
問(wèn)責(zé)的震懾力來(lái)自公信力,而公信力建立在事實(shí)、依據(jù)、程序等都經(jīng)得起推敲的基礎(chǔ)之上?;鶎痈刹科谂?,執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)要做到公道正派,杜絕憑領(lǐng)導(dǎo)喜好隨意問(wèn)責(zé)。要嚴(yán)格依照問(wèn)責(zé)條例和其他有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的要求,深入調(diào)查、仔細(xì)核實(shí),正確區(qū)分問(wèn)題性質(zhì),嚴(yán)格決策和審批程序。
同時(shí)他們呼吁,不能過(guò)度依賴問(wèn)責(zé)來(lái)推動(dòng)工作,應(yīng)完善相關(guān)體制機(jī)制建設(shè),真正讓容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制落地,為基層干部創(chuàng)業(yè)干事“撐腰鼓勁”。
靶點(diǎn)三:壓力“甩鍋”
壓力層層傳導(dǎo),向下層層壓實(shí)責(zé)任,原本是落實(shí)各項(xiàng)工作的必要之舉,而不少地方卻將壓實(shí)責(zé)任變異為壓力“甩鍋”:督查檢查“甩鍋”,轉(zhuǎn)發(fā)文件“甩鍋”,分配任務(wù)也“甩鍋”,“鍋鍋”砸向基層。
瞄準(zhǔn)基層干部反映強(qiáng)烈的群體性壓力,《半月談》推出過(guò)《責(zé)任層層甩,基層兜不住》《你能甩責(zé)任,我就瞎對(duì)付》《警惕壓力傳導(dǎo)淪為“層層加碼”》等報(bào)道。
半月談?dòng)浾哒{(diào)查發(fā)現(xiàn),當(dāng)前開展某項(xiàng)工作,不少上級(jí)部門的基本模式是“開會(huì)動(dòng)員—發(fā)文布置—督查考核”。開會(huì)內(nèi)容多半是圍繞“高度重視”“細(xì)化措施”“督查問(wèn)責(zé)”的官話、套話,缺少實(shí)在“干貨”。開完會(huì)、發(fā)完文件后,就等著基層報(bào)材料,最后到基層來(lái)督查考核。
壓力“甩鍋”的途徑是,上面布置的任務(wù)層層甩下去,最終甩給基層。如此,中間部門成了“文件中轉(zhuǎn)站”,工作全部交給基層去干。一些部門只是對(duì)上級(jí)文件略微改動(dòng),簡(jiǎn)單將指標(biāo)任務(wù)下達(dá)到基層,很少研究文件精神如何結(jié)合實(shí)際創(chuàng)造性地貫徹落實(shí),搞“一刀切”“上下一樣粗”,機(jī)械落實(shí)。
更讓基層干部害怕的壓力“甩鍋”是:上面布置任務(wù),中間層層加碼,層層往下甩,最終基層兜底。在這一過(guò)程中,時(shí)間越來(lái)越緊,要求越來(lái)越高,最終基層兜不住,只能瞎對(duì)付。特別是面對(duì)一些急難險(xiǎn)重的任務(wù),有的上級(jí)部門把風(fēng)險(xiǎn)甩給基層,自己做“太平官”。一旦出問(wèn)題,就把做事的干部推到前面。
受訪基層干部說(shuō),壓力加碼看似是倒逼基層干部干事?lián)?dāng)?shù)拇胧瑢?shí)則易造成上級(jí)制定的政策無(wú)法真正在基層落地,脫離實(shí)際,造成基層形式主義的泛濫,以及上級(jí)問(wèn)責(zé)的濫用。
要清理過(guò)多的“責(zé)任狀”“一票否決”等事項(xiàng)。有鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員告訴半月談?dòng)浾?,不少縣直部門將自身業(yè)務(wù)“甩鍋”給鄉(xiāng)鎮(zhèn),要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手簽訂“責(zé)任狀”,將相關(guān)工作與績(jī)效考評(píng)、通報(bào)問(wèn)責(zé)等掛鉤。
多名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為,“安全生產(chǎn)、信訪維穩(wěn)”等重要工作簽訂“責(zé)任狀”還能理解,但越來(lái)越多部門濫用手中的考核權(quán)力,導(dǎo)致不少工作都變相實(shí)行“一票否決”。“這是上級(jí)部門推卸責(zé)任,不盡本分?!?/p>
要讓“屬地管理”與考核問(wèn)責(zé)脫鉤。在“屬地管理”標(biāo)準(zhǔn)之下,某街道一個(gè)城管科不僅要負(fù)責(zé)街道區(qū)域內(nèi)序化潔化綠化亮化管理、動(dòng)植物疫情防控等任務(wù),還要負(fù)責(zé)文物保護(hù)、廢舊物品回收管理等近20項(xiàng)工作,這還不包括要協(xié)助職能部門完成的工作。
上級(jí)“甩鍋”,本質(zhì)上是權(quán)責(zé)失衡。多名受訪鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)半月談?dòng)浾哒f(shuō),“執(zhí)法在部門,責(zé)任在鄉(xiāng)鎮(zhèn);投入靠鄉(xiāng)鎮(zhèn),收益歸部門;管理靠鄉(xiāng)鎮(zhèn),罰沒歸部門”的現(xiàn)象,司空見慣。東部某鎮(zhèn)黨委書記建議,各級(jí)各部門須權(quán)責(zé)分明,明確某項(xiàng)具體工作中,上級(jí)職能部門承擔(dān)什么責(zé)任,基層具體做哪些工作。同時(shí),上級(jí)部門要真正到基層來(lái)調(diào)研,幫助協(xié)調(diào)解決基層在工作落實(shí)過(guò)程中無(wú)法解決的問(wèn)題。
江蘇徐州某鎮(zhèn)黨委書記建議,應(yīng)適度下放權(quán)力,賦予基層一定自主權(quán),允許基層就自身事務(wù)自主探索。他說(shuō),該縣正推行綜合執(zhí)法改革,下放了一定權(quán)力。但這項(xiàng)創(chuàng)新也面臨一些梗阻,如給鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán),但因缺乏配套改革和相關(guān)資源投入支持,鄉(xiāng)鎮(zhèn)接不住,諸多難題亟待破解。
靶點(diǎn)四:處處留痕
工作還沒開展多少,記錄本中卻早已大段鋪陳;和群眾還沒聊上幾句,就忙著拍照合影……地方開展工作,不論文字、圖片、視頻,處處要留痕,重“痕”不重“績(jī)”、留“跡”不留“心”。片面強(qiáng)調(diào)“工作留痕”,不僅費(fèi)時(shí)費(fèi)力費(fèi)資源,更致使假痕、虛痕流行。
《半月談》今年刊載的《以痕跡論政績(jī),“痕跡主義”有點(diǎn)過(guò)了》《微信工作群衍生指尖上的形式主義》《橫幅一拉、姿勢(shì)一擺、照片一拍就完事?紅色教育,讓形式主義走開》等報(bào)道,引發(fā)基層對(duì)“處處留痕”的回應(yīng)。
近期回訪,半月談?dòng)浾甙l(fā)現(xiàn),“處處留痕”“痕跡主義”,雖飽經(jīng)基層質(zhì)疑、媒體否定,但仍然是當(dāng)前不少地方的重要工作內(nèi)容,甚至日漸內(nèi)化為這些地方的工作慣性和工作方式。
臨近年底,為了讓脫貧攻堅(jiān)的資料齊全,山西一些村子在2018年12月份補(bǔ)2014年《減貧人口名單公示》的材料,悄悄貼出來(lái)公示3至5分鐘,找?guī)孜淮迕駭[出認(rèn)真觀看的樣子,抓緊時(shí)間拍兩張照片。拍照結(jié)束,公示馬上撕掉。圍觀村民心知肚明,當(dāng)作笑話看待。
留痕的范圍越來(lái)越廣,留痕方式也在升級(jí)換代:從文圖視頻現(xiàn)場(chǎng)留痕,發(fā)展到微信、APP實(shí)時(shí)留痕,再到GPS定位留痕、跟蹤留痕。湖南某貧困縣的干部對(duì)半月談?dòng)浾哒f(shuō),上面要求采集貧困戶GPS數(shù)據(jù),因?yàn)樯絽^(qū)信號(hào)不好,經(jīng)常要采集幾次才能成功。
受訪基層干部反映,留痕與時(shí)下一些督查檢查考核捆綁在一起,成為一種督導(dǎo)方式,帶歪了許多干部的工作觀、政績(jī)觀,給基層有效治理造成消極影響。
東部某省的一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說(shuō),村里的專門會(huì)議記錄就包括:村兩委會(huì)議記錄、民主議政日記錄、坐班值班記錄、集體產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議記錄,還有綜治維穩(wěn)調(diào)解記錄、巡邏記錄、幫教記錄、普法記錄、扶貧記錄等等。
把“痕跡”當(dāng)政績(jī),亟待糾偏。不少基層干部說(shuō),基層之所以勤于留痕,熱衷于“編造臺(tái)賬應(yīng)對(duì)檢查,擺塊牌子做個(gè)樣子”,癥結(jié)不僅在于自身的政績(jī)觀出了偏差,還在于上級(jí)部門考核評(píng)價(jià)管理的方式出了問(wèn)題。
習(xí)近平總書記在中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)特別強(qiáng)調(diào),要把干部從一些無(wú)謂的事務(wù)中解脫出來(lái)?,F(xiàn)在,“痕跡管理”比較普遍,但重“痕”不重“績(jī)”、留“跡”不留“心”……這些問(wèn)題既占用干部大量時(shí)間、耗費(fèi)大量精力,又助長(zhǎng)了形式主義、官僚主義。
這種狀況必須改變?;鶎雍粲酰淖儎?wù)虛不務(wù)實(shí)的考核現(xiàn)象,不要把業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估和干部考核簡(jiǎn)單化、表面化,用所謂的“工作留痕”代替科學(xué)監(jiān)督和精準(zhǔn)考核。要優(yōu)化考核設(shè)置,在目標(biāo)考核中注重基層群眾的口碑和工作實(shí)績(jī)的參照。
靶點(diǎn)五:材料論英雄
扶貧干部流傳一句話,“扶貧工作干得好,不如材料整得好”。針對(duì)基層廣泛流行“材料美化”的做法,半月談?dòng)浾卟蓪懥恕痘鶎訁R報(bào)材料能擰出多少水分》《基層黨建須防掉入“材料陷阱”》《基層“創(chuàng)新”中的造詞亂象》等一批稿件,不斷考問(wèn)材料出政績(jī)、材料論英雄這一不良傾向。
半月談?dòng)浾呓谡{(diào)研發(fā)現(xiàn),材料出政績(jī)、材料論英雄的思維、做法,雖經(jīng)中央三令五申、嚴(yán)格禁止,但至今仍在部分地方和部門流行。
材料多,讓基層不堪承受。安徽某鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說(shuō),前段時(shí)間有領(lǐng)導(dǎo)到基層調(diào)研,詢問(wèn)村干部,村里一年需要上報(bào)多少材料,村干部粗略統(tǒng)計(jì)了一下,一個(gè)星期大概要3000頁(yè)紙用于打印方方面面的匯報(bào)材料?!耙粋€(gè)村都這么多,一個(gè)鎮(zhèn)的就更不用說(shuō)了?!?/p>
材料急,迫使基層忙于務(wù)虛。廣西一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部告訴半月談?dòng)浾撸骸拔易疃嗟囊惶焓盏搅?8份文件,給的時(shí)間特別緊急??h里有時(shí)上午11點(diǎn)下文,要求下午3點(diǎn)之前報(bào)數(shù)據(jù);下午5點(diǎn)半下文,要求晚上11點(diǎn)前報(bào)反饋?!?/p>
部分上級(jí)單位檢查考核走馬觀花,更多是看材料。于是,各種“穿靴戴帽”追求“形式美”的“包裝文章”應(yīng)運(yùn)而生,編“亮點(diǎn)”,造“典型”,計(jì)劃當(dāng)成績(jī)。虛假材料,不僅無(wú)益于地方工作,反而害處極大。
基層工作需要的是務(wù)實(shí)、扎實(shí)的材料。基層干部說(shuō),工作不夠,材料來(lái)湊,寫材料“玩套路”“搞美化”,是典型的形式主義,與黨的十八大以來(lái)中央出臺(tái)的一系列改進(jìn)文風(fēng)的政策措施相違背,折射出部分地方不重實(shí)干實(shí)效的虛功歪風(fēng),需要繼續(xù)下大力氣扭轉(zhuǎn)。
必須減少“材料至上”的檢查考核,堅(jiān)決遏制“文山表?!狈磸?。湖南北部一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部告訴半月談?dòng)浾撸霞?jí)某項(xiàng)工作任務(wù)有150多項(xiàng)考核指標(biāo),基層只能不斷“做材料”。
不少受訪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為,上級(jí)下來(lái)“打分”,切忌“看材料、聽匯報(bào)”,只有深入一線“望聞問(wèn)切”,敢于大膽質(zhì)疑相關(guān)材料,才能看出基層真實(shí)情況。
“坐辦公室的‘筆桿子’,要變成解決問(wèn)題的‘泥腿子’?!被鶎痈刹拷ㄗh,要大興調(diào)查研究之風(fēng),讓干部有更多時(shí)間深入基層實(shí)際,開展實(shí)踐,真正用扎實(shí)過(guò)硬的工作作風(fēng)創(chuàng)造出人民認(rèn)可的工作成績(jī)。